医学统计学 正态分布:所谓公共生态是指什么？

环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和，即围绕着某一事物的所有外部境况。公共管理环境是指直接或间接地影响与作用于公共管理主体及其活动过程、活动方式和活动结果的一切外部要素。
公共管理环境可以分为两个方面：第一个方面是公共管理的硬环境或具体环境，是公共管理主体存在于其中的并对公共管理主体及其行为具有直接影响的各种具体、有形的要素。主要包括自然环境、物质技术环境与组织环境。第二个方面是公共管理的软环境或一般环境，即泛指除开具体的个人与组织以外对某个公共管理主体及其行为产生直接或间接影响的一切因素或力量，如政治因素、经济因素、地理因素和文化因素等。
当然，这种划分并不具有绝对的意义，实际上，具体环境与一般环境之间没有明显的界限，一个国家中所存在的各种各样的政治关系，像国家的立法机关、行政机关、司法机关之间的关系，党派关系，执法者与公民之间的关系、上级政府机关对下级政府机关所作出的各种政策等，既可以把它看成是组织间网络而作为公共管理的具体环境，又可以把它理解为公共管理的宏观政治环境。可见具体环境与一般环境在有时候是相互渗透，相互融合的，存在着一个"交集"。
由于公共管理主体的多元性，它既可以是政府组织，还可以是非政府组织和准政府组织，同时，公共管理主体的外部要素也是多样的与多变的，因而，公共管理环境所包含的内容并不是一陈不变的，而是呈现出复杂性与不确定性。如政府之间的关系，对整个政府组织而言，它不构成公共管理环境，而对单个政府组织和非政府组织和准政府组织而言，则是一个重要的不可或缺的公共管理环境。这使公共管理的环境系统呈现出复杂性与流变性。

一、具体环境
1：自然环境
自然环境是指公共管理所依赖的全部自然的物质的条件。具体包括土壤、气候、地质、地理位置和人口等。
自然环境对公共事业管理产生着重要的影响：
处在不同的地理置中的公共管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。如，一个地区河流众多，就会提出解决过河的问题，无论用何种方式，都需要公共管理机构去建造、协调和管理。
不同的气候，带来不同的公共管理要求，一个冬季寒冷夏季炎热的四季分明的地区，必然需要冬季供热、夏季供冷，从而提出建设特殊的服务项目和设施并予以良好的管理，对这一涉及地区公众整体利益的事宜，公共管理机构要给予足够的关注。
恶劣的自然环境如自然灾害，也必然影响到公共管理。譬如，在沿江沿河地区或河流湖泊众多的地区，为了防止洪水这一自然灾害，就需要公共管理机构出面负责整治河道、修建水库和大坝以及其他防洪设施；如果是在地震活动频繁地区，为提高防地震灾害这一自然的能力，通常需要政府制订出建筑物的抗震措施和技术标准并通过监管予以实施。
随着人们对生态环境的日益重视，环境保护的意识的普遍提高，水土的流失，土壤的沙化，河流的污染等问题也已成为公共管理的重要内容。
在现实生活中，人口与公共事业管理关系十分密切。一方面，人是现实生活的主体，人的需求是社会最基本的需求，人口发生变化，社会需求也必然发生变化。从而出现新的公共需求、产生新的公共问题，另一方面，人口本身即人口数量、质量、人口的分布等，就是公共事业管理的对象。如世界范围内的"人口爆炸"给公共管理带来了许多新的课题：如何满足新增人口带来的社会基本生存需求的扩大，以及培养、教育等多方面的需求，如何解决由于人口的快速增长造成的贫困、失业和公众整体生活水平提高的速度停滞不前等问题，如何控制人口增长（如我国等的计划生育）和解决由于人口膨胀所带来的公众生活质量下降、生态环境恶化等问题。
2：物质技术状况
随着现代科学技术的日新月异、迅猛发展，科技进步日益改变着人们的生存方式与生活方式。也深刻影响着公共管理的内容与方法。
一方面，科技的发展为公共管理注入了新的内容。
科技进步促使公众的日常生活走向前所未有的技术化阶段。从20世纪后半期的类似汽车、电视机、计算机等成为人们日常生活不可缺少的组成部分的阶段，发展到了网络和无线技术开始全面浸透公众生活的时期， "无线装置成为人生的伴侣"、"空中到处都是数据"等等。
科技的发展是一把双刃剑，科技的发展给人们带来了前所未有的生活便利和生活乐趣，比如，凭借新的技术手段，人们达到了新的信息资源共享的水平，从而拓展了人们经济和社会活动的范围，提高了经济和社会活动的效率。但同时新技术在公众日常生活中的普及也带来了许多公共问题，如交通安全、环境污染、信息欺诈、计算机犯罪等。公共管理的任务就是如何兴利除弊，发挥公共管理的"服务"与"管理"的功能，制定相应的管理规则和方法，使整个社会在充分享受现代技术发展所带来的恩惠的同时，尽可能避免其消极影响。
另一方面，科技的发展也给公共管理的方法创新提供了有力的物质支撑。尤其是信息技术的发展全面刷新了公共管理的技术手段，进入电子管理的新时代。信息技术在交通管理、户籍管理、金融管理等各个领域大显身手，极大地提高了公共管理的效率。
3：组织及组织间网络。
任何组织都在社会网络中生存，公共管理的对象是公共事务，这就决定了公共管理主体更不能离开社会网络而存在，事实上其本身就构成了社会网络中一个重要的结点。公共管理主体必须面对不同的组织与公众个体，及其相互间结成的网络，这些不同的组织与公众对公共管理主体的了解、信任与支持的程度，对公共管理有着十分直接的影响。从这一意义上来说，组织及组织间网络又可称之为公共管理的公共关系环境。
第一，社区对公共管理的影响。所谓社区，是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体。公共事业管理主体与社区具有良好的公共关系，则一方面，公共组织如政府能较为迅速而准确了解公共管理决策所需的信息，从而有助于针对社会公共问题作出正确的决策，确立必须的公共项目等，另一方面，公共管理决策也能及时传达到最为广大的范围，并在实施公共管理的过程中得到广大公民的理解、支持，能得到社区的积极配合，有利于公共管理的实施。
第二，公共管理主体系统之间的公共关系对公共管理的影响。公共管理主体系统之间的关系，包含纵向关系和横向关系两个方面。纵向关系主要是一个政府与下级政府、政府与辖区内从事公共管理和服务的非政府组织与准政府组织的关系（这些非政府组织与准政府组织本身也是政府进行公共管理的对象），横向关系则主要是一个地区的政府、非政府组织、准政府组织与其他地区的政府、非政府组织、准政府组织之间的关系。
这一公共关系直接影响着公共管理的实施效果与实现程度。良好的纵向关系能使上层的公共管理决策能准确、快速的得以贯彻实施，反之，则会出现上有政策，下有对策，公共管理的预定目标就会大打折扣。同理，横向关系，即地区间公共管理机构良好的公共关系对整个公共管理的实施和最终效果，影响更加明显，有时甚至是决定性。公共交通网络的建立、环境污染的治理、公共安全、公共卫生的管理等都离不开地区间良好的合作关系。当前我国普遍存在的地方保护主义，是公共管理身上的一颗毒瘤，严重危害着公共管理的机体，清除这颗毒瘤，是我国公共管理的一项紧迫而艰巨的任务。
第三，公共管理主体与国家机构、社会团体及其他社会组织的关系。其中对公共管理影响较大的主要的：一是公共管理主体与国家机构之间的关系。虽然公共管理主体与国家机构之间的关系主要由宪法和法律来加以规定，都必须在宪法与法律的范围内活动，但这并不排除公共管理主体与国家机构之间公共关系的存在，处理好公共管理主体与国家机构之间的公共关系不仅是一种能力，而且是一门艺术。如总统与国会议长之间的私人关系，总统通过在国会的演讲以取得议员的支持等都要属于这一公共关系。二是与政党的关系。在多党制国家，执政党本身就是公共管理主体，公共管理主体与政党的关系就是执政党与在野党的关系，而非政府组织、准政府组织作为公共管理主体，一般与政党关系不大。但在我国，实行的是共产党领导的多党合作制度，执政党对公共管理有着决定性的影响。三是与新闻媒体的关系。新闻媒体既是公共管理的重要对象，又作为相对独立的舆论制造者与监督者，对公共管理起着异常特殊的作用。新闻媒体通过制造公共舆论，一方面为公共管理进行宣传、服务，使公共管理的目标与方式为公众所了解并得到信任与支持，更起着鸣锣开道的作用，从而为公共管理创造宽松的公共关系环境。另一方面，新闻媒体又对公共管理起着有力的监督与制约作用，影响公共管理的方向与效果。

二、一般环境
公共管理的一般环境，主要包括政治环境、经济环境、社会文化环境等，而在当代国际交往日益频繁的情况下，国际环境对公共管理产生着越来越重要的影响，本章将单独对此进行分析。
1：政治环境
政府是最重要的公共管理主体，但政府在行使公共管理职能的同时，又具有政治统治职能，于是政治统治与公共管理作为政府的两种不同的职能，是密切联系在一起的，政治势必对公共管理产生重要影响。即使是非政府组织、准政府组织也都离不开政治的影响，都要在一定的政治环境下生存与活动。尽管我们要求公共管理应不以政治背景为依据，但这并不否定与排斥政治对公共管理的影响力。
公共管理的政治环境是指影响与制约公共管理的政治制度、法律制度、政党制度、阶级状况等各种政治因素的统称。
第一，政治制度的影响。所谓政治制度，是指政治权力按照不同的利益要求，为实现社会政治的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定规约，它既包括根本政治制度及其构成原则，又包括具体政治制度及其构成原则；对于公共事业管理来说，政治制度主要提供一种外部的政治组织环境，即它通过组织体系的合理化和有效的权力分配状态与机制而对公共事业管理产生影响。具体来说，政治制度主要规定了公共管理主体有什么样的政治权力以及有多大的权力，哪些公共事务属于公共管理的范畴而必须由公共组织进行统筹管理，哪些政策需要由立法机关去制定再由政府执行，等等。在不同的政治制度下，政府首脑拥有的政治权力是不同的，而这种权力的差异决定了公共管理决策权力的差异，决定了公共管理执行者调动、处置相关事务和社会资源能力的大小。我国的根本政治制度是全国人大代表制度，全国人大代表大会是国家的最高权力机关，政府必须对全国人大代表大会负责，并受其监督，这就从根本上规定了我国公共管理的性质与方向。
第二，法律制度的影响。一个国家是否有健全的法律制度，法律制度是否能有效的运行，这直接决定着公共管理方式的有效性，影响着公共管理目标的实现程度。如实行法治是政府组织实行公共管理的基本的有效方式，也是非政府组织、准政府组织等其他公共管理主体得以生存和发展的基本条件。公共管理机构和人员常常需要立法机构、司法机构等的支持与协作，与公民和其他组织的矛盾与纠纷需要通过法律途径加以解决等等。
第三，政党制度的影响。
政党制度是一个国家的统治阶级通过其政党有组织地单独或联合掌握国家政权，以对社会实行统治的一种政治制度。政党制度的不同安排影响一个国家的政治结构，形成了不同的公共管理环境。如在大多数资本主义国家均实行两党制或多党制，国家政权由不同党派轮流执掌，导致党派之间长期的争斗，为避免政府机关随着政党的更迭而发生周期性的政治动荡带来的危害，资本主义国家纷纷建立了事务官在政治上保持中立的现代人事管理制度，强调公共管理的公共性与中立性，从而确保公共管理的连续性与稳定性。我国实行的是中国共产党领导下多党合作制度，中国共产党是执政党，不存在轮流执政，更无周期性的政治动荡，因此公务员不公不需要远离政治，而且要在政治上始终与党中央保持一致，公共管理活动要在党的领导下进行，接受党的指导与监督。
3：经济环境
经济环境是指公共管理所处的经济背景，是制约和影响公共管理的一切经济因素的总和。主要包括特定的经济制度、经济发展水平和经济利益等因素。
（1）经济制度
经济制度是经济基础的核心内容，主要由分配制度、所有制制度、劳动中人与人的关系及产业结构等。公共管理作为政府的重要职能，是上层建筑的组成部分，由经济基础所决定与制约。任何公共管理都建立在一定的经济基础之上，任何公共管理行为都是在特定的经济制度环境中进行。
经济制度对公共管理的影响和制约主要表现在以下几个方面：
首先，经济制度决定着公共管理的性质。社会主义社会公共管理以最广大人民的根本利益为出发点，真正体现出为广大人民谋利益的基本特征，从而区别并优越于资本主义社会和封建社会的公共管理，之所以如此，根本上就是由社会主义的公有制占主导地位所决定的。
其次，经济制度影响着公共管理的方式和内容。不同的经济制度必然要求不同的经济决策体系和组织体系与之相适应，公共管理的行为方式和内容也必然会随之改变。我国成功地实现了由计划经济体制向市场经济体制的转变，因而经济决策体系和经济组织体系也发生了重大的变革，计划经济体制下，国家需要运用行政手段，组织具体的经济行动，使大最的具体生产活动、人民个人的生活安排都成为公共管理的重要内容。而在市场经济体制下，国家并不直接干预具体的经济生活，从而使其相关的公共管理行为减少并采用相应的管理方式和手段。
（2）经济发展的水平
公共管理的实施需要一定的物质条件，公共管理总体上是靠公共财政开支来维持的，一个国家经济发展的水平决定了公共财政的能力，决定着能够提供的物质条件的好坏，能把多少人力和物力投入到所确定的公共项目中来，从而影响到公共管理的规模与效率。
（3）经济利益
经济利益是人们对于经济生活和经济条件的需求。在一个社会里，由于职业、身份、收入、财产、居住区域的差异，人们的经济利益是不同的，从而形成一个个的利益个体，为维护自身利益，相似或相近的利益个体又倾向于结成利益集团或利益共同体，从而在不同的利益个体之间、不同的利益群体之间构成了特定的经济利益关系，以表达不同的利益要求。公共管理是以保障绝大多数或整个社区利益为出发点的，就必须寻求社会经济利益的相对平衡，而在这一过程中，既有的这些利益关系必然会影响和制约着公共管理活动。
4：社会文化环境
文化是人们后天获得的各种观念的有机整体，是人类创造的精神财富的总和，它包括各种知识、价值、宗教、艺术等。公共管理的文化环境，指公共管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。文化环境主要为公共管理提供智力支持、文化条件和精神动力。因此，对公共管理的影响具有持久性与广泛性。具体说来：
第一，文化环境影响着公共管理机构和公共管理人员对周围环境的认识和解释。公共事业管理人员的思想、观念和认识方法等本身是一定文化背景的产物，从而他们在认识和解释周围环境时不能不带上特定的文化烙印。
第二，文化环境决定着公共管理机构的管理价值取向。公共管理的目标是增进社会公共利益，但是在管理目标中哪些东西是有价值的，哪些是对社会生活有积极意义的，并不取决于公共管理主体自身的自我感觉，而是取决于外在的标准。这一标准的确定决定于一定社会的文化环境即社会上主流的思想、价值、习俗和心理。
第三，文化环境制约着公共管理方式方法的选择。公共管理目标确定后，如何实现这一目标以及能在多大程度上实现这一目标，取决于适宜的管理方式和方法，而管理方式和方法的有效性在很大程度上又依赖于一定的文化环境的支持。因此，我们在完善与改进公共管理的方式方法的过程中，要善于利用"本土资源"，即便是引进国外既有的管理方式和方法，也需要进行适合本地文化环境的改革和创新。
全球化、信息化与WTO对公共管理的挑战

科学技术的迅猛发展，尤其是信息技术的进步，导致交通的发达、信息传播的便捷，这从根本上改变了人们的交往方式与生存方式，并最终形成了强大的全球化、一体化的趋势。国际贸易迅猛发展、金融市场急剧膨胀、资金的跨国流动、跨国公司的迅速增长、世界市场的初见端倪等使经济全球化趋势更为突出，WTO组织就是在经济全球化的推动下建立起来的国家间的国际合作组织，我国致力于加入WTO组织，是对经济全球化的一种积极应对。
全球化、信息化与世贸组织的发展，必然对传统的公共管理构成冲击与挑战。其主要表现在：
第一，对政府作为公共管理主体的挑战。在计划经济条件下，政府是公共管理的唯一合法的主体，承担着一种全能政府的角色。但随着我国经济体制的市场化转型，尤其是加入WTO组织后，人们认识到，政府并不是解决社会问题的唯一途径，许多公共管理事务都需要非政府组织和准政府组织的通力合作才能完成，非政府组织和准政府组织在公共管理中起着越来越重要的作用。
第二，对公共事业管理基本政策带来的冲击。公共事业管理的基本内容是特定的社会公共事务，而且主要是国内的社会公共事务，但是全球化、信息化与中国成为世贸组织的新成员这国际背景下，当一国的某些公共管理政策涉及到具有普遍性的国际原则如国际人权公约，以及涉及到WTO有关公共事务的原则时，则会引起国际社会关注，如果与国际共同原则距离较远，就可能引起国际舆论，因此，国家公共管理的基本政策必须充分考虑这些国际因素。
第三，对公共事业管理的方法、手段等构成的冲击。传统的公共管理主要通过韦伯式的官僚体制依靠行政命令等强制性手段，其弊端是显而易见的，已越来越不适应于新形势的发展。在全球化背景下，要求政府公共行政逐步向服务行政的方向转化。政府公共管理部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系演变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。也就是说，社会公众成为政府服务的对象，是公共服务的"消费者"和"顾客"；政府成为公共服务的供给者，而不再是高高在上的官僚机构和脱离社会的统治力量；公共管理的目标也由单一地追求效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。以效率、服务质量、公共责任和社会公众的满意程度为公共管理绩效的评价指标，在政府公共管理中引入竞争与市场机制等措施已为当今世界各国普遍采用。在信息化的推动下，电子政府得到了蓬勃发展。
此外，全球化、信息化与世贸组织的发展对人们的公共管理意识、公共管理行为也都有着重大的影响。

公共管理与环境的互动

任何一个国家或社会的公共管理系统，都是其国家上层建筑的重要组成部分，它建立在一定的经济基础之上，并与上层建筑的其他部分密切相关，而公共管理的环境则有的属于经济基础的范畴，有的与公共管理系统一同属上层建筑领域。这样，公共管理与公共管理环境的关系，就是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。一般来说，有什么样的公共管理环境，就有什么样的公共管理。但公共管理不仅仅是被动地适应环境，而是在适应公共管理环境的同时，能动地利用和改造公共管理环境。公共管理与公共管理环境的关系是一种相互依赖、相互作用的互动关系，共同构成了公共管理生态。
第一，公共管理环境决定、制约着公共管理。
一方面，公共管理环境决定、制约公共管理的根本性质、原则和职能内容，以及公共事业管理的体制、方式、决策等等。公共管理要适应公共管理环境的性质，最主要的是要适应国家的政治制度和社会制度，并建立与之相适应的公共管理目标、体制，形成相应的公共管理思想与理论。社会主义国家的公共管理与资本主义国家的公共管理当然存在着共同的规律、共同的方法与手段，但其性质则是根本不同的。在资本主义是建立在私有制基础之上的社会制度，其公共管理必然是为资产阶级、为金钱特权服务的；社会主义是建立在生产资料公有制的基础之上的新型的社会制度，公共管理是人民当家作主、人民享有广泛民主权利的公共管理，为人民服务、人民的充分参与是社会主义公共管理的根本特征。
另一方面，公共管理环境的变化，决定和影响着公共管理的变化与发展方向。公共管理环境在不同的国家和地区是不相同的，即使是同一个国家和地区，在不同的时期，公共管理环境也是不断发展变化的。由于不同的公共管理环境对公共管理提出的要求是不相同的，因此，公共管理也就必然会随着环境的变迁而不断的发展变化。公共管理本身没有严格的好坏之分，只有适应其环境现状并能促进社会公共利益发展的才是最理想的。
第二、公共管理对公共管理环境的利用和改造
公共管理对公共管理环境的利用和改造，指的是公共管理对公共管理环境的反作用。具体表现为：（1）公共管理不是简单、被动地去适应公共管理环境，而是面对具体的环境，公共管理主体可以通过充分认识和了解公共管理环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理等条件，能动地加以选择与利用，据此确定相应的公共管理目标，采取合适的管理方法，达到避害趋利，高效率的实施公共管理。（2）公共管理目标确定以后，公共管理主体在一定的程度上能够创造有利环境来促进公共管理目标的实现。（3）公共管理目标的实现，使社会恢复或达到预定的秩序状态，并为以后的公共管理创造了更为有利的条件，在这个意义上，环境又是公共管理的结果。
公共管理环境要求公共管理必须与之相适应，而公共管理的实施又改变了原有的环境，其结果本身也为公共管理环境增添了新的内容。正是在这样一种互为因果、循环往复的相互作用过程中，公共管理与公共管理环境之间达成了动态的平衡，从而推动着公共管理生态向着良性的方向演进。