明玉神功:中国发展高层论坛是什么性质的组织

中国经济与社会的协调发展
　　——2004年“中国高层发展论坛”背景报告

　　清华大学社会学系课题组

　　●近年来，针对经济高速增长中出现的贫富差距、失业、贫困、教育发展不平衡、公共卫生保障体系薄弱等经济与社会发展不协调的现象，中国政府采取了一系列行之有效的措施和政策，取得了比较明显的效果。但是由于中国人口众多、区域发展不平衡、以及许多问题的长期积累，在实现经济与社会协调发展方面还需要长期持续的努力。

　　改革开放以来出现的经济与社会发展不协调问题

　　（一）贫富差距问题

　　改革二十多年来，在我国国民经济持续快速发展、人民收入水平普遍提高的同时，随着收入渠道多元化，收入格局多样化以及改革的过程中对利益格局重新调整，贫富差距不断拉大已经成为我国当前社会经济领域的一个焦点问题。

　　从基尼系数反映的情况来看：改革开放之前，根据世界银行的统计，1978年城乡合计基尼系数为0.2强，从来没有超过0.31的水平；从1992年到1998年，中国的基尼系数从0.376上升到0.403.中国城乡居民人均收入的基尼系数上升速度过快，根据中国社会科学院的数据，1988年为0.382，根据本课题组的数据，1994年为0.434，1996－1997年为0.4577.到2003年，本课题组根据多项抽样调查的数据，按照保守的估计，认为中国城乡居民人均收入的基尼系数不低于0.5的水平，这应该是不为过的，从趋势上看，还在进一步上升。而据国际劳工组织的统计资料：20世纪90年代，世界上基尼系数最高的10个国家是塞拉利昂0.629，巴西0.601，危地马拉0.596，南非0.593，巴拉圭0.591，哥伦比亚0.572，巴拿马0.571，津巴布韦0.568，智利0.565，几内亚比绍0.562.从基尼系数看，中国已经快成为世界上贫富差距最大的国家之一。

　　从财富分布的情况来看，高中低收入户的比例呈金字塔形，差距也有放大的趋势。根据世界银行统计，从1992年到1998年，中国最低和最高的20％居民的收入份额分别从6.2％和43.9％变为5.9％和46.6％。1998年，最低和最高的10％居民的收入份额为2.4％和30.4％，后者是前者的12.7倍。从当前家庭财产总额的差距来看，最高的达到158.1万元以上，相当于户均财产22.8万元的近7倍。而根据世界银行统计，2000年，城乡高收入户占总户数的2％，中低收入户占18％，低收入户占80％。据国际劳工组织的统计资料：20世纪90年代，世界上国内10％最富人口占总收入比例最大的10个国家是巴西47.9％，哥伦比亚46.9％，津巴布韦46.9％?危地马拉46.6％，巴拉圭46.6％?智利46.1％，南非45.9％，巴拿马43.8％，塞拉利昂43.6％，莱索托43.4％。而当时中国为35.68％，美国为26.1％。

　　（二）贫困阶层问题

　　贫困问题是一个全球性的问题，在过去的二十多年中，中国的扶贫工作取得很大的成绩，全国农村贫困人口由1978年的2.5亿人下降到2000年的3000万人。联合国开发计划署的《2003年人类发展报告》中指出，全球贫困大幅度减少在许多方面归因于中国经济神奇的增长，20世纪90年代中国的贫困人口减少1.5亿，如果没有中国的贡献，世界贫困人口反而会增加2000多万人。

　　但是，中国的贫困问题面临农村与城市的双重挑战。根据2000－2001年亚洲发展银行组织的“中国城市贫困问题”课题研究，全国城市贫困人口约1480万人。2001年10月国务院新闻办公室发表的《中国的农村扶贫开发》白皮书公布全国农村贫困人口3000万人，占农村总人口的比例3％左右。

　　首先，绝对贫困人口仍然庞大，相对贫困问题日益突出；其次，贫困线标准相对较低，各地贫困线标准各异；再次，农村贫困仍然严重；最后，城市弱势群体贫困问题日益突出。

　　（三）就业与失业问题

　　从就业的角度看，中国的基本国情主要有两点：一是巨大的人口总量；二是巨大的农村人口数量及其中大量的剩余劳动力。中国当前就业面临来自城乡的双重压力，即总量与结构的彼此困扰、新生劳力与失业人员的相互交织。到2003年6月底，全国城镇登记失业人数795万人，国有企业下岗职工356万人，虽然“城镇登记失业率”为4.2％，但加上其他企业、农民工和大学生中未登记的实际失业人员，“城镇调查失业率”超过了10％。2003年大学生的初次就业率只有50％。进入21世纪以来，中国每年城镇新增劳动力在600万左右，农村剩余劳动力向城市转移压力800万左右，下岗需要再就业的600万左右，再加上上一年下岗和待业结转的，每年需要就业的人数在2500万左右。

　　在就业总量矛盾尖锐的同时，就业结构性矛盾也十分突出。一是求职者年龄结构发生了变化，青年失业人员明显增加。二是县一级的就业问题突出。三是资源枯竭的城市就业形势严峻。

　　目前我国的就业形势依然不容乐观，就业的挑战加剧。这些挑战主要来源于几个方面：

　　首先，体制转轨过程中出现了大量企业富余人员。

　　其次，历史因素导致的落后的产业结构在世界范围新技术革命的压力下，必须进行迅速的结构调整；结构调整和与之相关的技术进步在一定时期内也会产生大量下岗失业人员。

　　再者，中国农村存在大量农业剩余劳动力亟待转移，这对城市就业也会产生一定压力。

　　最后，新生劳动力的增加。受到人口出生高峰的影响，“十五”（2001－2005）期间达到劳动年龄的新生劳动力较“九五”（1996－2000）平均每年多290万人。

　　（四）教育发展不平衡问题

　　目前，我国的教育发展中最严重的弊病在于不均衡发展的问题，主要表现在三个方面：区域之间的不均衡发展，区域内部的不均衡发展以及城乡之间的不均衡发展。

　　从区域的角度看，我国的教育发展存在着东部强、中部中等水平、西部弱的由东向西的三级梯度差。

　　在三大区域内部，教育发展也表现出显著的不均衡性，主要表现为教育资源集中在少数省份和大城市。

　　另外，我国经济发展的城乡差异不断加大也导致教育资源在城乡之间的分配不均，农村与城市在教育发展方面严重不均衡。造成基础教育非均衡发展的原因是多方面的，宏观上说，是教育资源供给的总量性短缺的长期存在，不能充分满足社会日益增长的教育需求。在不同时期，不同发展水平地区主要表现为：满足基本教育机会的资源供给短缺，扩大和增加教育机会的资源供给短缺，接受高水平、高质量教育机会的资源供给短缺。微观上说，有的是历史原因形成的，不同地区不同的历史文化积淀；有的是地理位置的差异形成的，沿海和内陆、城市和农村的差异；有的是制度政策上的原因。地区经济和社会发展的不平衡是中国国情的一个重要特征，而改革开放以来以追求效率为准则的经济梯次发展的资源配置方式又加剧了这种倾斜的幅度，使东部与中西部地区、城市与乡村之间的以经济为标尺的教育发展水平差距越来越大。

　　（五）医疗与公共卫生问题

　　在计划经济体制下，中国建立了一套独特的医疗保障制度，在城镇实行了劳保医疗和地方财政负责的公费医疗，在农村基本上实行了农村合作医疗制度。但是1980年代以来，随着经济体制的转型，原有的医疗保障体制已经难以适应社会的迅速发展，农村合作医疗体制基本已经完全崩溃，而城镇公费医疗体系也困难重重。

　　目前医疗保障方面出现了几方面的显著问题：

　　一是社会医疗保障总体水平非常低，但医疗费用居高不下。例如，1998年全国人均卫生费用由1980年的13.4元增加到280元以上，增幅达到20倍以上。城乡居民次均就诊费用和住院费用也大为增加，全国次均诊费为63.1元，城市比1993年增长2.7倍，农村比1993年增加2.5倍；住院次均费用2384元，城市比1993年增加1.5倍，农村增加1.4倍。

　　二是在卫生服务资源投入和供给显著增加的同时，医疗结构的服务效率却逐年下降。1998年全国医院和卫生院门诊总量为21.3亿人次，比1992年减少4.4亿次；住院人次4995万，比1992年减少227万。由于医疗机构人员迅速增加，门诊量减少，住院病人增加不多，平均每个医生全年负担诊疗人次和住院床日数量均呈现下降趋势。1998年和1990年相比，诊疗人次由1683下降到1178次，住院床数由767次下降到506次，全国病床使用率由80％下降到60％。医院服务质量差，病人满意度低，据中国消费者协会统计，医疗事故已经成为消费者主要投诉热点之一。

　　三是医疗保障体系的覆盖面大为降低，1998年和1993年相比，自付医疗费的比例由27.28％增加到44.18％，农村从84.11％增加到87.44％。

　　从原因上分析，城镇公费医疗体系的问题主要表现在以下几方面：

　　1、国家和企业包揽过多，医疗费用攀升，各级财政难以承受，企事业单位不堪重负。据统计，全国职工医疗费用1978年为27亿元，到1995年增至653亿元，1997年超过773亿元，超过国内生产总值和财政的增长。

　　2、由于缺乏必要的约束机制和合理的激励机制，医疗机构和患者在利益驱动下都来吃公费劳保医疗这块“唐僧肉”，使医疗成本上升，效率低、浪费严重。

　　3、医疗经费来源无保证，财政对公费医疗拨款与支出相距甚远，难以弥补。劳保医疗因企业经济效益普遍不佳，名存实亡。因看不起病、报不了帐而上访、告状不在少数，风波迭起危害社会安定。

　　4、覆盖面窄，非公有制企业职工没有纳入医疗保障体系，得不到基本医疗保障。因存在“双轨制”，“搭便车”行为大行其道，使公费劳保医疗成了无底洞。加上疾病模式的转化、人口年龄的老化，药品价格的上涨和检测手段的更新等客观因素，使医疗费用更加窘迫。

　　农村方面，由于合作医疗体系依赖于乡镇、村等农村集体经济，实行家庭联产承包责任制度以后，这些组织对于农村经济资源的控制相对削弱，财政能力下降，从而使得合作医疗体系基本趋于瓦解。目前，90％的农民事实上已经没有任何医疗保障体系。

　　总体上看，以往医疗保障体制的缺陷主要表现在制度的风险共担程度低，政府投入不规范，缺乏投资效率，公平性差，对社会弱势群体缺乏照顾。因此，建立适应新的社会经济条件的医疗保障体制已经迫在眉睫。

　　（六）城市化引发的社会矛盾

　　近年来，随着城市化进程的不断加快，由于征地和拆迁引起了许多新的社会矛盾，成为社会不稳定的新隐患，有些社会矛盾还存在进一步激化的可能性。这方面的问题又集中表现为两类：农村征地引发的“失地农民”问题和城市拆迁引发的拆迁户权益保护问题。

　　1.农村征地开发引发的社会矛盾

　　随着城市化进程的加快、城市的扩张和各地兴起大办开发区的热潮，农民土地被大量征用，但在征地过程中普遍存在着对农民的补偿标准偏低又没有配套的社会保障措施、盲目上马导致“征而不用”、“暗箱操作”而滋生腐败、征地补偿安置费分配混乱等多方面的问题，从而成了基层农村社会矛盾尖锐化的导火索，有的地方基本利益受到损害的农民甚至不得不采取集体上访、诉讼等手段甚至一些过激行为来保护自己。

　　“失地农民”的问题难以解决与经济体制的转型也有很大关系。据保守估计，目前全国失地农民的数量超过2000万人，而且还将以大约每年250万到300万的数量增加。由于失去负载着农民就业和社会保障功能的土地，出现大批“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”游民，成为“城市化浪潮中的新弱势群体”。

　　2.城市房地产开发引发的社会矛盾

　　在城市化进程加快和城市建设的快速发展中，房地产开发引起的拆迁、业主维权等社会矛盾也开始突出起来。据统计，2002年全国城市房屋拆迁总量超过了1.2亿平方米，接近当年房屋竣工面积的20％。在城市改造中，由于拆迁管理工作不到位、拆迁补偿标准确定机制不完善、滥用行政裁决和强制拆迁的行政行为、适合被拆迁人需求的中低价位房屋供应不足等原因，引起大量的群体性上访事件甚至引发恶性事件，对社会稳定造成严重影响。

　　与拆迁问题一样，房地产的建设与销售方面也出现了一些社会矛盾。

　　从土地的角度来看，农村征地中的失地农民、城市改造中拆迁的居民和购买商品房的业主的社会矛盾具有一定的共同性，他们都是因为土地功能的调整而程度不同地成为权益受损群体。农民面对的是农业用地转为非农建设用地的过程；城市居民面对的更多是土地由居住用途转变为商业用途或者是提高其原有利用率的过程。实质上是作为稀缺的、不可再生资源的土地在城市化进程中的升值利益的分配问题。

　　近年来中国政府为实现经济与社会协调发展的努力与对策

　　（一）消除贫富差距，实现共同富裕

　　中国政府致力于建设全面小康社会，为缩小社会成员之间的贫富差距，国家提出了一系列的措施。这些措施包括实行西部大开发战略；提出东北振兴计划；在农村加大了扶贫开发的力度，增加国家财政对农村基础设施建设的投入，改善贫困地区农民的生产生活条件；在城镇建立了全面的最低生活保障制度；加大就业再就业的工作力度；保障进程务工人员的权益。

　　（二）完善社会保障体系，推进扶贫攻坚计划

　　中国政府高度重视城市和农村的贫困问题，制定和实施了一系列的反贫困政策。1994年国务院制定了“国家八七扶贫攻坚计划”，城市的反贫困政策包括：下岗、离退休职工养老社会保障、最低生活保障制度等。2000年国务院分别下发了《关于继续做好确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员基本养老金发放工作的通知》、《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》，对城镇下岗离退休职工的生活保障做了明确的规定。

　　2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。

　　经过多年努力，中国在完善社会保障体系。推进扶贫攻坚计划取得明显成效。

　　在取得巨大成就的同时，中国政府也充分意识到反贫困任务的艰巨性。2001年5月中央扶贫开发工作会议提出《2001－2010年的中国农村扶贫开发纲要》。2004年2月《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出，要继续做好扶贫开发工作，解决农村贫困人口和受灾群众的生产生活困难，完善扶贫开发机制和认真安排好灾区和困难农户的生产生活。

　　（三）加强管理和引导，努力改善就业环境

　　中国政府高度关注就业和再就业问题。十六大前后，中共中央和国务院多次召开就业和再就业工作会议，调整财政支出结构，出台税收优惠政策；各地政府也纷纷为就业再就业工作做了大量工作。

　　2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度。要把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策，努力改善创业和就业环境。

　　2004年2月《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》要求改善农村富余劳动力转移就业的环境。

　　（四）加大教育投入，促进教育发展

　　教育资源供给短缺和教育资源配置失衡，是造成我国基础教育非均衡发展的两个最直接、最主要的原因。中国政府对于促进教育发展的问题高度重视。

　　1992年，中共中央第十四次全国代表大会提出“发展教育是实现我国现代化的根本大计”。1997年，中共中央第十五次全国代表大会深刻阐明：把实施科教兴国战略和可持续发展战略“作为建设有中国特色社会主义事业，全面推向21世纪的经济社会发展战略”。教育首次成了领先于经济发展的“根本大计”。

　　为实现这一目标，国务院关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见提出了义务教育分区规划、分步实施的发展原则，即：约占总人口40％左右的城市及经济发展程度较高的农村在1997年前基本普及九年义务教育，占总人口40％左右的中等发展程度的农村在2000年前基本普及九年义务教育，其余占总人口20％左右的经济落后地区根据具体情况在2000年分别要普及九年、五至六年及三至四年义务教育。

　　针对地区间基础教育发展不平衡，农村义务教育经费严重不足的问题，2000年6月，国务院发出《关于基础教育改革与发展的决定》，提出实施“以县为主”的农村义务教育管理的新体制，强化县级政府的管理责任，同时加大中央和省级政府对困难地区财政转移的支付力度，使上述问题有所解决。

　　“十五”期间我国教育改革与发展的主要政策措施还有：

　　1、依法不断增加教育经费，提高使用效益，保证教育改革发展的基本需求

　　2、认真组织实施六项教育工程：素质教育工程、国家贫困地区义务教育工程、西部教育开发工程、教育信息化工程、一流大学及学科建设和211工程、高校高新技术产业化工程

　　3、努力深化教育、教学改革，不断增强办学活力

　　4、不断加强教师队伍建设，努力提高教师和学校管理队伍的水平

　　5、大力进行人才培养结构调整，深化用人制度改革

　　6、努力营造有利于青少年健康成长的社会育人环境

　　7、进一步转变政府职能，完善教育法律体系，全面实施依法治教

　　（五）建立多层次的医疗保障体系

　　随着人口增加，人口老龄化的趋势已经医疗技术和费用的不断提高，医疗保障已经成为世界各国的难题。中国政府在这方面也进行了相当多的改革和探索。

　　1993年11月，中共第十四界三中全会提出建立社会统筹和个人帐户相结合的城镇医疗保障体系。1998年12月国务院下发了《关于建立城镇基本医疗保障体系的决定》决定在全国范围内实行城镇基本医疗保险制度改革。

　　经过几年努力，目前我国城镇基本医疗体系已经基本建立。截至2002年10月底，全国大多数地区已经建立了基本医疗保险制度，覆盖人口达到8691万。按照计划，我国力争在2020在覆盖范围上实现人人享有基本医疗保险。

　　与此同时，农村也开始建立新型农村合作医疗保障体制。2003年1月23日，国家卫生部、财政部和农业部3部门联合发出了关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知，要求从2003年起，各省、自治区、直辖市至少要选择2到3个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开。到2010年，实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担，提高农民健康水平。新型农村合作医疗制度遵循自愿参加，多方筹资，以收定支，保障适度，先行试点，逐步推广的原则。农民以家庭为单位自愿参加，乡（镇）、村集体要给予资金扶持，中央和地方各级财政每年要安排一定专项资金予以支持。

　　2003年11月25日，民政部、卫生部、财政部又出台了关于实施农村医疗救助的意见。《意见》指出，政府将对患大病农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助。要求各地建立医疗救助基金，基金主要通过各级财政拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹集。各级财政、民政部门对医疗救助资金实行专项管理，专款专用。

　　（六）维护城市化过程中的社会公正和弱势群体的权益保障

　　城市化中出现的失地农民、拆迁、业主维权本质上都是如何实现社会公正的问题，其中涉及到社会保障体系的健全（尤其是对失地农民）、基层民主和社区建设（村委会、社区居委会和业主委员会）、土地财产权和使用权的进一步明确、土地资源行政配置和市场配置的关系、行政规划和审批过程的透明和公开等重大的理论和实践问题。中国政府在这些方面都进行了积极的改革与尝试，其中主要措施包括：

　　1.加快土地征用制度改革，切实维护农民合法权益

　　2004年2月《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》作为中央1号文件印发实施。文件提出，要加快土地征用制度改革。各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。

　　为贯彻中央1号文件精神，国土资源部正在积极配合中农办起草中央关于改革和完善征地制度的政策性文件；继续深化征地制度改革试点工作，抓紧修改完善《征地制度改革试点总体方案》；配合国务院法制办起草《土地征用征收条例》和修改《土地管理法》。

　　2003年12月31日，国家发改委、国土资源部、建设部、商务部4部委以“特急”件向各省、自治区、直辖市政府发布了《清理整顿各类开发区的具体标准和政策界限》。此文件的下发标志着开发区整顿到了关键时刻。据国土资源部介绍，目前已基本刹住了乱设开发区“圈地”之风，各地停止了新设开发区和扩大规模的审批，初步遏制了违法乱批滥占耕地的势头。截至目前，全国共清理各类开发区?园区6015个，规划面积达3.54万平方公里。现已撤消2426个、整合294个。

　　2.加强房地产市场规范和管理，维护人民群众的根本利益

　　中国政府对于城市建设中出现的权益保护问题高度重视。国务院领导对城市房屋拆迁问题十分重视，多次做出批示，要求下大力气化解拆迁纠纷。2001年7月，根据拆迁工作面临的新情况和新问题，对1991年发布的《城市房屋拆迁管理条例》进行了修订。2003年9月，中央维护稳定工作领导小组、国务院办公厅先后发布了《关于贯彻中央领导批示切实做好城镇房屋拆迁中维护稳定工作的通知》、《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》。

　　建设部结合上述通知采取了一系列措施及时完善配套政策。针对拆迁评估、行政裁决不规范等问题，于2003年12月先后下发了《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，对于更好地保障被拆迁人的合法权益将起到积极作用。

　　2003年6月8日国务院颁布了《物业管理条例》从法律上明确规定了业主大会／业主委员会、开发商和物业管理公司各自的权利和责任。随后，建设部又颁布了配套的《业主大会规程》。

　　近年来，针对经济高速增长中出现的贫富差距、失业、贫困、教育发展不平衡、公共卫生保障体系薄弱等经济与社会发展不协调的现象，中国政府采取了一系列行之有效的措施和政策，取得了比较明显的效果。但是由于中国人口众多、区域发展不平衡、以及许多问题的长期积累，在实现经济与社会协调发展方面还需要长期持续的努力。

　　2003年，中共中央明确提出要坚持以人为本的科学发展观，把实现经济社会全面、协调、可持续发展统一起来，强调要按照“五个统筹”的要求推进改革和发展。要统筹经济社会协调发展，就要在经济发展的基础上，实现社会的全面进步，切实改变经济发展和社会发展一条腿长、一条腿短的格局，在继续搞好经济调节和市场监督的同时，政府更要切实履行好社会管理和公共职能，把发展科技教育文化、促进城乡经营福利、提高人民生活健康水平、促进社会和谐安定作为重要任务做好。

　　相信在以人为本的科学发展观的指导下，经过各级政府和全国人民的努力，一定能够更快的实现经济与社会的协调发展。

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　　文章来源：《中国经济时报》2004年3月23日