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当前中国铁路发展的成就与障碍

中国网 | 时间：2005 年12 月15 日 | 文章来源：中国网

在实行跨越式发展的背景下，中国铁路2005年的投资规模和建设规模较以前有了一定程度的扩大，若干客运专线相继开工，以多元出资主体形式修建的衢常铁路、曹迁铁路在民营资本进入方面也有所进展。

但一个不争的事实是，中国铁路发展的建设资金极度短缺的状态并未从实质上改变。这一点从2005年铁道部的一系列举措不难窥见。

在2005年中，铁道部通过各种形式向外部发布有关投融资的信息，承诺在若干个领域对外开放，吸引各种资本进入。透过各种信息不难解读：铁道部正在实施的跨越式发展中，铁路建设资金短缺的矛盾愈来愈突出，或者说，资金短缺已经成为制约铁路发展最为严重的瓶颈。

但事实表明，铁道部所发布的各种对外开放、吸引各种资本进入的信息并未获致投资者应有的反响。

何以投资者心存疑虑，踟躇于铁路融资的大门之外呢？

铁路是长寿型行业，建设资金具有规模性，虽然在短期内不能获致投资的高回报率，但该行业却可以稳定地获致长期回报，非常适宜战略投资者进入。如所周知，近代多元化投融资这一资本集中的形式就肇始于铁路行业。无论从理论或实践上观察，铁路都具有多元化投融资的条件和实际可能性。

目前铁路难于吸引各种资本进入，其根本原因仍在于自身的体制和机制的诸种障碍。

从迄今铁道部发布的各种对外投融资的信息中不难看出，它们集中宣传了铁路未来建设的规模，所需资金的数量，以及据此鼓励外部资本进入铁路。但至于铁路如何保证投资者的权益，有关投资的法律规范，内部体制与机制如何改革则尚付阙如，而这些却正是目前外部资本进入铁路的诸多障碍，也是投资者最为关心的问题所在。铁道部对这些问题迄今一直未有明确的方案。

铁路目前存在的外部资本进入的诸种障碍举其要者如下：

首先，铁路行业的政企不分。在市场经济体制日益完善和成熟的背景下，铁路的政企不分体制正愈来愈与宏观经济体制产生强烈的摩擦，也愈来愈不适应宏观经济体制改革的深化。其实，铁路行业的技术特征和经济特征，并不能构成实行政企不分的原因，它们充其量只能是铁路实行政企分开所考虑的诸多变量中的因素。如果强调铁路行业因其技术和经济特征而不能实行政企分开的话，那么世界许多国家铁路行业实行的政企分开体制就无从解释了。具体到铁路投融资领域，我们必须强调的是，铁路建设的投融资主体只能是企业而非政府。铁路实行政企不分体制的弊端之一是迄今行业内仍没有规范的法人实体和市场主体，铁路运输企业至今仍只能是铁道部的行政附属单位。铁路运输企业的这样一种身份使其根本不具备对外投融资的资格和能力。在市场化企业作为投融资主体的制度安排中，将政府错位性地置于投融资的主体地位，其实恰恰在堵塞铁路的市场化投融资渠道。

其次，所谓路网的完整性以及由此派生的所谓运输资源必须由铁道部集中统一调度指挥。所谓路网的完整性可以从两个方面考量，一方面为路网物理性的完整性，一方面为路网经营性的完整性。就前一方面而言，路网在物理上无论从什么角度考量都必须是完整性的。路网没有物理上的完整性，则铁路的网络效应即不复存在。即便在路网上存在多少个独立的运输企业，都无法否认铁路路网在物理上的完整性。如美国路网上存在几百个铁路运输公司，但路网在物理上不可能被数百家公司所分割。但就路网的经营性而言，在市场化条件下，企业各自面对分散的运输市场，则运输企业必须分散经营，面对市场独立决策。即在市场经济条件下，路网的经营不能强调所谓完整性。如在前一方面强调路网的完整性，这既合乎逻辑，也具有合理性。但如果所强调的是后一方面，派生出铁道部必须对整个路网运输资源的集中统一调度指挥，或者说铁道部将路网资源的经营权基本控制在手中，而运输企业则基本上被剥夺了运输经营权，使其无法独立地面对市场做出经营决策。就铁路吸引外部资本进入而言，作为国铁自身的运输企业尚不具备独立的经营权，如何能够保证外部投资者在进入铁路后，能够具备哪怕是相对独立的经营权呢？以往外部投资者进入的地方铁路和合资铁路领域恰好给出了反面例证。地方铁路与合资铁路在诸多方面受到经营上的歧视性待遇，无法平等地享有路网和各种运输资源的使用权和经营权，有些出资者只好以退出而作为其最后的选择。即便铁道部最新给出的信息表明路网的若干领域可以由外部资本参股、控股，甚至完全拥有所有权，但是，如果铁道部对路网和全路性运输资源配置的基本理念仍维持不变的话，这种表态是没有意义的。

再次，铁路的运价形成机制与内部财务清算机制。在市场经济条件下，产品价格是要素和资源配置的基本机制之一。铁路迄今实行的仍然是政府严格管制的刚性价格，其运价形成机制基本为周期性报批。铁道部对外融资准备实行市场化机制，而运输产品的价格与形成却实行的典型的计划机制，这在逻辑上就是前后矛盾的。当投资者连基本的运输产品价格制定权都不具备的话，如何指望他们毫无顾忌地对铁路投资呢？另外，铁路行业内部迄今仍没有一个使运输企业收入、成本、利润市场化、真实化的清算机制。在这种状况下，外部投资者连自己经营的收入、成本和利润都无法控制和无法真实化，又如何指望他们毫无顾忌地对铁路投资呢？

最后，铁路外部投资者权益保护的相关法律规范空白。人们常识性地称市场经济亦为法制经济。在任何领域，对投资者权益都不能仅仅给出口头上的承诺。现行《铁路法》中没有对外部投资者权益保护的相关规范，而适应于外部投资者权益保护的经修订的《铁路法》又未见出台。在投资者权益保护的法律规范真空的条件下，作为出资者是不能不谨慎地做出对铁路投资决策的。

目前，中国铁路已经到了不对外大规模融资则发展难以为继的关键阶段了。但是，铁路对外大规模融资必须以自身的体制与机制改革为前提，或者说，中国铁路只有首先进行制度创新，才能为自身大规模融资奠定制度条件和前提。中国铁路的投融资问题不是技术问题，而是制度问题。

中国铁路对外融资所发出的信息在体制和机制改革上是模糊的，由此导致了信息的不对称。在信息不完善的条件下，投资者的决策是难于给出的。铁道部应该在体制和机制改革上发出更为明确的信息，在信息完善的条件下，改变投资者的预期，使铁路大规模外部融资成为可能。